La Carta di Nizza I diritti fondamentali dei cittadini europei di Fabrizia Baduel Glorioso (già Parlamentare europeo) Proclamata solennemente a Nizza, al vertice dell'Unione Europea del dicembre scorso (7/9 dicembre 2000), la Carta dei diritti fondamentali costituisce non solo un passo avanti nella costruzione europea, ma in una nuova direzione: quella dei diritti dei cittadini. Ci siamo lamentati per anni che l'Europa andava avanti solo sul terreno economico, trascurando il sociale, il riconoscimento dei diritti individuali e collettivi, quei diritti riconosciuti dalle Costituzioni nazionali degli Stati membri, dal Consiglio d'Europa, dall' Onu. Ora, finalmente, si può parlare di un futuro quadro istituzionale. Nella prospettiva di una Costituzione europea. La storia, ma soprattutto il metodo, che ci hanno portato alla Carta sono così originali, si può dire più democratici, perché ben più ampio è stato il consesso chiamato all'elaborazione del documento e, nel percorso, il dibattito sui contenuti. Si comincia al vertice di Colonia (presidenza tedesca 4 giugno 1999), quando i Capi di Stato di Governo dei 15 Paesi membri decidono di dotare l'ordinamento giuridico dell'Unione di una Carta dei diritti fondamentali. Il 16 ottobre successivo, a Tampere (presidenza Finlandia), veniva costituita una Commissione, per elaborare un progetto di Carta da sottoporre al successivo vertice, nel 2000. Il metodo per la preparazione della Carta è del tutto nuovo. Il lavoro non è affidato alla CIG (Conferenza Intergovernativa) e cioè al Consiglio dei Ministri dei 15 Stati membri, che ha sempre lavorato in modo riservato, cioè "opaco", dice Napolitano, non "trasparente". Questa volta si cambia. Presidente di quella che subito si autodefinisce "Convenzione", rifiutando la denominazione riduttiva di "Comitato", è Roman Herzog, già presidente della RFT (Repubblica Federale Tedesca) e della Corte costituzionale di Karlsruhe (che per la pressione dei Länders esaminò con tanta cura il Trattato di Maastricht, da ritardarne l'approvazione di alcuni mesi). La composizione anche è originale: - 16 parlamentari europei (tra cui Elena Paciotti) - 30 parlamentari nazionali (i due italiani: Melograni F.I., Stefano Rodotà D.S.) - 15 rappresentanti dei 15 Governi (per l'Italia Andrea Manzella) - 1 rappresentante della Commissione europea (il commissario portoghese Antonio Vittorini). 62 in totale. A questi si aggiungono quattro osservatori, invitati ad esprimere pareri: - 1 rappresentante del Comitato Economico Sociale della UE - 1 rappresentante del Comitato delle Regioni della UE - il Mediatore - 1 rappresentante della società civile (Ong: organizzazioni non governative). Nella prima sessione, febbraio 2000, il Comitato si definisce Convenzione (con un profilo costituzionalizzante, contro il parere inglese che chiedeva di mantenere la definizione di Comitato). Contro il lavoro della Convenzione, soprattutto in questa interpretazione, anche i gollisti. Fin dalla prima discussione sulla forma che dovrà prendere la Carta, sono emerse divergenze sostanziali fra i "minimalisti" e i "costituenti". Il presidente Herzog le ha mediate, sostenendo che la Carta riguarda l'Unione e non le autorità nazionali, che non può modificare i Trattati, e che pur non avendo l'intenzione di redigere un testo avente valore giuridico, dovrà procedere come se esso diventasse vincolante. La convenzione decide di prendere, come documenti di lavoro, una lista dei diritti dell'uomo già previsti da: - la Convenzione Europea dei diritti dell'uomo (Cepu), firmata a Roma nel 1950 dagli Stati del Consiglio d'Europa - la Carta Sociale Europea - la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione - la Dichiarazione sui diritti fondamentali, adottata dal Parlamento Europeo nel 1989 - la Dichiarazione Universale dei Diritti dell'uomo, adottata nel 1948 dall'Assemblea Generale dell'Onu. Nel 2000, i lavori della Convenzione sono stati discussi nel Parlamento Europeo, con la Commissione Europea, con le Organizzazioni non governative (Ong). E infine, in una audizione, con i paesi candidati all'ingresso. Le posizioni contrarie all'adozione di una Carta dei diritti sono state minoritarie nel Parlamento Europeo (sezione 14 marzo 2000) con 344 voti a favore, 107 contrari, 27 astensioni). E' stata approvata quindi la Risoluzione che sostiene che "la Carta deve essere concepita come l'elemento centrale di un processo che deve condurre alla Costituzione Europea", perché democrazia e diritti dell'uomo sono i valori fondamentali dell'unità europea. Nell'incontro con le Ong, una larga maggioranza si è espressa a favore di una Carta "ambiziosa", che comprenda cioè non solo i diritti individuali e politici, ma anche quelli economico-sociali e quelli collegati alle nuove tecnologie, alla salute, alla sicurezza alimentare, e all'ambiente. I rappresentanti degli industriali (in minoranza), hanno sostenuto che il documento deve limitarsi a enunciare i diritti fondamentali, senza introdurre nuovi diritti e senza entrare nel merito di quelli sociali ed economici. E soprattutto senza effetti giuridici vincolanti. Al vertice di Feira (presidenza portoghese), il premier Blair ha ribadito l'opposizione del governo inglese ai nuovi diritti sociali e a qualsiasi forma di inserimento della Carta nei trattati (si ricorderà che la Gran Bretagna non volle firmare il Protocollo sulla politica sociale, allegato al Trattato di Maastricht e che la Thatcher firmò il tratto con l'"opting out" del Protocollo sociale. Dopo le elezioni, il Governo laburista Blair annullò l'"opting out" e il Protocollo sociale fu inserito nel Trattato - perché firmato da tutti i 15 Stati membri). Anche i paesi candidati, nell'apposita audizione nell'aprile 2000, si sono espressi a favore della Carta e ai diritti sociali, ma preoccupati di un suo inserimento nel Trattato per il dichiarato timore che ciò possa ritardare i tempi dell'allargamento. Posizione allarmante, perché può costituire il pretesto per quanti, inglesi e scandinavi, vogliono l'allargamento senza l'approfondimento, e comunque prima. Nel luglio, la Convenzione ha concluso l'esame dei suoi 50 articoli, sui quali erano stati presentati 700 emendamenti. Il dibattito è stato molto contrastato e difficile sui temi dei diritti economico sociali, ambiente, salute, invalidità, migranti. I lavori si sono conclusi il 19 luglio e la Presidenza ha potuto presentare il "Progetto preliminare della Carta" il 28 luglio 2000. Il testo è di 6 capitoli (dignità 1-5; libertà 6-19; uguaglianza 20-24; solidarietà 25-36, cittadinanza 37-44; giustizia 45-48). Il progetto è preceduto da un Preambolo che indica l'obiettivo della Carta di "rendere più visibili i valori comuni su cui è fondata l'Unione Europea" e di "rafforzare la tutela dei diritti fondamentali, alla luce dell'evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici". E infine le Disposizioni generali (7° capitolo: artt. 49-52), che definiscono l'ambito di applicazione e il sistema delle limitazioni. Il progetto è stato discusso dalla Convenzione nella riunione dell'11 settembre 2000 e il presidente Herzog, tenuto conto degli emendamenti soprattutto dai parlamentari europei ha presentato il testo definitivo il 26 settembre. A Bruxelles il 2 ottobre la Convenzione ha proclamato questo testo definitivo. L'ultima revisione ha accentuato gli aspetti sociali della Carta, che riguardano soprattutto l'organizzazione sindacale (art. 12), il diritto di sciopero (art. 27), la sicurezza sociale e la lotta contro la povertà (art. 34), la protezione della salute (art. 35), la tutela ambientale (art. 37), i diritti del bambino (art. 24). Il documento, la Carta, è passato al vaglio del Consiglio europeo per due volte: al vertice di Biarritz il 13-14 ottobre 2000 la prima, dove furono approvati i contenuti, e poi al vertice di Nizza 7-9 novembre 2000 (presidenze francesi). Da non dimenticare che la Carta è stata approvata anche dalle altre due istituzioni europee: il Parlamento Europeo che ne ha discusso il 16 marzo, e che l'ha approvata il 14 novembre 2000, con la richiesta di immediato inserimento nel Trattato e la Commissione Europea che prima del vertice di Biarritz aveva dichiarato in un suo documento, di ritenere possibile l'immediata integrazione della Carta nel Trattato. Ma, per essere inserita nel Trattato, la Carta dei diritti fondamentali, deve essere approvata all'unanimità e cioè da tutti i 15 Capo di Stato di Governo. E al vertice di Nizza non è stato possibile. Contrari gli inglesi per i diritti sociali come già detto, e sempre inglesi più scandinavi che vogliono l'allargamento prima dell'approfondimento dell'Unione, per renderla più zona di libero scambio e meno Unione. Non la vogliono alcuni gruppi francesi, con varie motivazioni. Il Ministro degli Esteri Vedrine è favorevole all'adozione della Carta, ma sostiene che: "la sua integrazione nel Trattato potrà essere affrontata solo nel contesto di una discussione sulla costituzionalizzazione del Trattato". Quanto alle clausole sociali della Carta, resta l'ostacolo di una decisa opposizione degli industriali europei. In questa situazione e dopo che a Nizza è stata solennemente proclamata la Carta dei diritti fondamentali, è un dato positivo constatare che la "Dichiarazione sul futuro dell'Unione" della CIG (Conferenza Inter-Governativa), allegata all'atto finale del vertice di Nizza, affida a un lungo processo anche la questione dello "status" della Carta dei diritti fondamentali. Queste conclusioni prevedevano appunto dopo la fase della proclamazione (da parte del Consiglio e del P.E.), una fase di esame della "eventualità e delle modalità necessari per integrare la Carta del Trattato". Di grande interesse il comportamento della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, che in una causa di lavoro che le era stata sottoposta (era contestato il diritto alle ferie, diritti ricognitivi e già altrove sanciti), ha citato e quindi ha fatto riferimento alla Carta dei diritti fondamentali. In conclusione, la Carta dei diritti fondamentali, è la grande svolta dell'Unione Europea che, in vista dell'allargamento, allunga il passo e "dai piccoli passi" finora ritenuti indispensabili per procedere, fa un "lungo passo" o addirittura un "salto", perché la Carta significa che dopo l'Europa economica (libero mercato interno, Banca Centrale Europea, Euro), si avvia di nuovo il processo di unione politica, caro ai padri fondatori dell'Europa e che fu interrotto nel 1953, quando il Governo Mendés France disse no alla CED.